半月談?dòng)浾?周勉

因?yàn)榈靥幧桔辏N條件很差，湖南省常德市漢壽縣崔家橋鎮(zhèn)永固村村民黃孝勇家的1.5畝稻田，過去幾十年來最高畝產(chǎn)只有300多斤，不到平原地區(qū)耕地正常畝產(chǎn)的六分之一。耕地不允許拋荒的規(guī)定，讓他每年都不得不“虧錢種糧”，而這種情況在過去一年間發(fā)生了改變。

一進(jìn)一出，效益明顯提升

耕地紅線和林地紅線都是高壓線。一方面，耕地必須嚴(yán)守18億畝紅線。另一方面，根據(jù)規(guī)劃，到2050年我國(guó)森林覆蓋率要提高并穩(wěn)定在26%，林地保有量不少于46.8億畝。但現(xiàn)實(shí)中，既有人出于經(jīng)濟(jì)利益考慮“毀林造田”“良田種樹”，也有人出于政策考慮單純?yōu)榱吮Ｃ娣e制造“插花田”“插花林”。

執(zhí)行過程中的走形變異，本質(zhì)是部分土地地類與功能價(jià)值之間存在錯(cuò)配。2025年3月，湖南省啟動(dòng)“構(gòu)建汛旱并防與耕地置換協(xié)同推進(jìn)機(jī)制改革”(簡(jiǎn)稱耕地置換改革)，在常德、岳陽(yáng)、張家界、益陽(yáng)和婁底5市開展試點(diǎn)。改革最重要的目的，就是要統(tǒng)籌解決不同地類的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和布局問題，真正發(fā)揮它們的生產(chǎn)和生態(tài)價(jià)值。

湖南省常德市漢壽縣崔家橋鎮(zhèn)林耕置換公示牌

2025年9月15日，全省首本“林耕置換”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證送到了黃孝勇手中，這意味著他的1.5畝耕地被置換為林地，可以不再種植水稻，而是種植經(jīng)濟(jì)收益更高的油茶。

與永固村相距40公里的漢壽縣圍堤湖蔬菜產(chǎn)業(yè)園內(nèi)，因?yàn)楦鞣N原因，原本數(shù)萬(wàn)畝連片耕地中卻零星分布著幾百畝林地。“我一共流轉(zhuǎn)了500多畝地，其中有18畝林地，給蔬菜生產(chǎn)帶來極大不便。”流轉(zhuǎn)戶李敏杰說，全部置換成耕地后，每年種植蔬菜可以增加收益近2萬(wàn)元。

“改革就是要宜林則林，宜耕則耕，讓每塊地都‘各司其職’。”漢壽縣自然資源局耕地保護(hù)股股長(zhǎng)張國(guó)華介紹，截至2025年底，全縣已完成林耕置換109畝，目標(biāo)是2026年置換1000畝，并最終在2029年形成常態(tài)化置換機(jī)制。

半月談?dòng)浾吡私獾剑脫Q必須建立在農(nóng)戶自愿基礎(chǔ)上，只有當(dāng)農(nóng)戶提出申請(qǐng)，且被置換地塊不是生態(tài)公益林或基本農(nóng)田，同時(shí)還有等面積的目標(biāo)地塊，置換才能進(jìn)行。置換過程中產(chǎn)生的修路、改造等基建費(fèi)用以及農(nóng)戶重新生產(chǎn)所需的基本資料由政府承擔(dān)。

目前我國(guó)各級(jí)農(nóng)業(yè)部門發(fā)放的各類種糧補(bǔ)貼每畝要高于林業(yè)部門補(bǔ)貼，為確保農(nóng)民利益不受損，漢壽縣專門出臺(tái)政策，確保置換受益農(nóng)戶“5年內(nèi)補(bǔ)貼金額不變”。“以李敏杰為例，因?yàn)榉N植蔬菜的收益變高了，他需要從18畝置換地未來5年的收益里，每畝每年拿出200元放入縣里的‘林耕置換專項(xiàng)資金池’。”漢壽縣林業(yè)局森林資源管理站站長(zhǎng)李愛國(guó)介紹。對(duì)此，李敏杰和另外3名流轉(zhuǎn)戶都“舉雙手贊成”。

“保數(shù)量”，更“提質(zhì)量”

“湖南省啟動(dòng)這項(xiàng)改革有兩個(gè)前提。”湖南省自然資源廳耕地保護(hù)處處長(zhǎng)李建國(guó)介紹，一是目前全省耕地保有量高出國(guó)家下達(dá)的保護(hù)任務(wù)，“保數(shù)量”壓力有所緩解。二是湖南在全國(guó)率先繪制了“耕林水一張圖”，消除了過去長(zhǎng)期存在的同一塊地不同地類的爭(zhēng)議。

在啟動(dòng)改革前，湖南對(duì)“家底”進(jìn)行了全面分析：在5502.76萬(wàn)畝耕地中，面臨流失風(fēng)險(xiǎn)的耕地536.68萬(wàn)畝，其中包括25度以上坡耕地、位于河道等不穩(wěn)定利用耕地、已實(shí)施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整且收益明顯的耕地等。同時(shí)摸清了耕地置換“進(jìn)出賬”。綜合分析立地、水文、生態(tài)、區(qū)位等條件，湖南將全省1550.88萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)非耕地資源作為耕地流入空間，將面臨流失風(fēng)險(xiǎn)的536.68萬(wàn)畝耕地作為置換退出空間。

李建國(guó)介紹，全省已累計(jì)鋪排試點(diǎn)項(xiàng)目197個(gè)，計(jì)劃新增耕地16萬(wàn)畝、提質(zhì)耕地42萬(wàn)畝、置換耕地11萬(wàn)畝。以漢壽為例，當(dāng)?shù)爻值睾透刂脫Q外，還計(jì)劃到2029年實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：以60-100畝為建設(shè)單元進(jìn)行“小田改大田”“散田變整田”建設(shè)，通過土壤改良、暢通溝渠等方式對(duì)3.16萬(wàn)畝耕地進(jìn)行提質(zhì)改造;通過全域土地綜合整治，對(duì)退化園地、瀝水坑塘、閑置宅基地、廢棄建設(shè)用地等統(tǒng)籌恢復(fù)耕地1500畝。

此外，試點(diǎn)市州還探索了其他幾種不同模式。包括通過實(shí)施補(bǔ)水工程、優(yōu)化灌溉體系，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)U(kuò)面提質(zhì)的“水地協(xié)同”模式;保留蓄洪功能，破解蓄洪垸區(qū)開發(fā)利用與防洪需要矛盾的“平急兩用”模式;挖潛宜耕低效農(nóng)用地資源，開發(fā)復(fù)墾為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)耕地的“低效變高效”模式等。

山頂林戴帽、山中果纏腰、山下噸糧田

2026年，湖南將在全省推廣試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，全面構(gòu)建汛旱并防與耕地置換協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。這項(xiàng)已初見成效的改革舉措，與過往長(zhǎng)期推行的耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制有什么關(guān)聯(lián)？

“就像一支一共有11人的足球隊(duì)。如果有人退出，就必須要有人補(bǔ)充，這是占補(bǔ)平衡。”李建國(guó)比喻說，而在11個(gè)人當(dāng)中，誰(shuí)踢前鋒、誰(shuí)踢中場(chǎng)，就要根據(jù)隊(duì)員的特點(diǎn)來定，這是置換改革的核心要義。

林耕置換施工現(xiàn)場(chǎng)

中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)耕地保護(hù)和質(zhì)量提升”“千方百計(jì)促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定增收”。湖南在“十五五”開局之年向全省推廣耕地置換改革，希望通過“造地”來激發(fā)發(fā)展動(dòng)能、促進(jìn)群眾受益。

“要按照‘先進(jìn)后出、進(jìn)好于出、進(jìn)出平衡’的邏輯推動(dòng)改革。”李建國(guó)解釋，要堅(jiān)持優(yōu)質(zhì)耕地流入應(yīng)先于耕地退出，堅(jiān)持流入的耕地質(zhì)量好于退出的耕地，堅(jiān)持先縣域、后市域、再省域，以期實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定耕地總量、提升耕地質(zhì)量的目標(biāo)。

改革過程中，尤其要注意統(tǒng)籌“人、地、水、產(chǎn)”關(guān)系。要綜合考慮農(nóng)村人口變化趨勢(shì)、不同地區(qū)水利灌溉條件和土地空間適宜性、各地農(nóng)民不同的種植意愿，注重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和培育，做到“宜耕則耕、宜園則園、宜林則林”。

湖南省自然資源廳廳長(zhǎng)李全勝表示，對(duì)流入的耕地要引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；對(duì)置換出的耕地要引導(dǎo)發(fā)展名優(yōu)特新等特色產(chǎn)業(yè)，切實(shí)提升一進(jìn)一出“兩塊地”的經(jīng)濟(jì)效益，讓湖南農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“山頂林戴帽、山中果纏腰、山下噸糧田”的可喜局面。